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Michelle Gréaume

éric Bocquet Découvrir le sénateur
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Dans l’hémicycle

Le projet de loi Engagement et Proximité au cœur des débats au Sénat

Le projet de loi « Engagement et Proximité » est entré en débat au Sénat le mardi 8 octobre 2019. Michelle Gréaume et Eric Bocquet sont mobilisés dans le cadre de ce texte.

Officiellement, le Gouvernement souhaite, par ce projet de loi, "lutter contre la fracture territoriale", "valoriser et accompagner ceux qui s’engagent pour la collectivité, en améliorant les conditions d’exercice des mandats locaux" et "étendre les libertés locales, conforter le rôle du maire pour trouver un meilleur équilibre avec son intercommunalité, simplifier le quotidien des élus locaux et mieux adapter certaines règles ou seuils aux réalités territoriales". (le dossier législatif est à consulter sur le site du Sénat)

L’examen de l’article 1er a débuté le mardi 8 octobre, et s’est poursuivi jusque tard dans la nuit. Michelle Gréaume est intervenue à 3 reprises pour défendre l’amendement 748 d’abord, expliquer son vote sur cet amendement ensuite, et enfin sur l’amendement 749.

Défense de l’amendement 748  :

Merci Madame la Présidente,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Un peu comme mes collègues, nous souhaitons par cet amendement rendre l’établissement du pacte de gouvernance obligatoire.

En effet, cet outil est essentiel au bon fonctionnement d’un EPCI, afin d’établir de bonnes relations avec les communes et leurs élus. L’établissement d’un pacte de gouvernance est d’ores et déjà une pratique courante, et le présent dispositif reprend largement ce qui existe dans bon nombre d’EPCI.

Tout en respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales, nous estimons que donner à ce pacte un caractère facultatif n’encouragera pas les EPCI au sein desquels les relations sont tendues et problématiques avec les mairies, d’interdire un tel pacte, et cela risque de se faire seulement là où il y a une bonne entente, en sacralisant ce qui existe déjà.

Rendre obligatoire ce pacte pose simplement un cadre consensuel de réflexion sur la gouvernance d’une intercommunalité, et sur les relations entretenues avec les communes membres. A chaque renouvellement ou création d’un EPCI, il semble cohérent de partir sur de bonnes bases en ouvrant ce débat entre les communes, et en leur laissant ensuite la possibilité de définir ce pacte comme elles le souhaitent, en coordination avec l’EPCI.


Explication de vote sur l’amendement 748  :

Merci.

Moi, je vais un peu notamment sur le pacte de gouvernance obligatoire.

J’ai rencontré pas mal de maires, et je peux vous dire que beaucoup d’entre eux se sentent exclus des EPCI. C’est une réalité, on en parle, on a fait des questionnaires où c’est remonté, cette sensation d’exclusion.

Je pense qu’aujourd’hui, il faut faire confiance aux maires, aux élus. Rendre ce pacte de gouvernance obligatoire, c’est aussi redonner la parole aux élus et surtout les associer à l’EPCI. C’est ce que je voulais dire.


Défense de l’amendement 749  :

Merci Monsieur le Président.

Nous souhaitons, par cet amendement, réinscrire la possibilité dans le Pacte de gouvernance de création de conférence territoriale des maires, qui sont des instances distinctes des conseils des maires, et qui permettent à certaines des communes membres d’un même EPCI, et partageant des problématiques communes, de travailler ensemble et d’être consultées lorsque l’EPCI veut mettre en œuvre des politiques les concernant.

Il nous parait normal d’intégrer ces conférences territoriales aux options du pacte de gouvernance, puisqu’elles existent déjà dans de nombreux EPCI, et qu’elles sont un outil utile au bon fonctionnement des intercommunalités et au respect des différences des communes qui les composent. Elles permettent également le rapprochement et le dialogue entre des communes partageant des caractéristiques communes. Il existe par exemple, au sein de la métropole de Lyon, 9 conférences territoriales des maires, qui réunissent des maires d’une partie du territoire, à côté de la conférence métropolitaine des maires, qui réunit, elle, l’ensemble des maires des communes membres.


Les débats ont repris le mercredi 9 octobre, toujours sur l’article 1er. Michelle Gréaume a défendu les amendements 752 et 754.

Défense de l’amendement 752  :

Comme son contenu l’indique, cet amendement vise à ce que le conseil des maires soit co-présidé par le Président de l’EPCI, et par les maires de communes membres de façon alternée, et non uniquement par le premier comme le propose le texte actuel. Au-delà du symbole, c’est remettre réellement les maires au cœur de l’intercommunalité. L’introduction de cette alternance permet le dernier point souligné.


Défense de l’amendement 754  :

Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Aujourd’hui est inscrit dans le CGCT que l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut soumettre un référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité.
Par cet amendement, nous proposons d’étendre aux EPCI à fiscalité propre le référendum local qui n’est actuellement pas prévu dans le cadre susmentionné.
Toujours dans le but de développer davantage la démocratie locale, cet amendement s’il est adopté, pourrait permettre de rapprocher les citoyens des politiques débattues au sein de l’intercommunalité, et d’encourager la démocratie participative au niveau de la vie locale, alors que les citoyens en sont très demandeurs. Nous le voyons depuis un an avec le mouvement des gilets jaunes, dont l’une des revendications est la participation à la décision publique.
Faire participer davantage les citoyens est aussi un moyen de redonner envie aux citoyens, et par la même occasion, ressusciter de l’engagement et de l’investissement pour la chose publique, soit l’un des objectifs de ce projet de loi.


Michelle Gréaume est ensuite intervenue au cours des débats sur l’article 3, en défendant deux amendements.

Amendement 756 sur l’article 3  :

Nous souhaitons par cet amendement, donner la possibilité aux adjoints des communes membres d’une intercommunalité de siéger dans les commissions intercommunales liées aux sujets dont ils ont la charge dans leur commune, même lorsqu’ils ne sont pas conseillers communautaires.

Cette possibilité répond à une demande largement répandue parmi les élus locaux, qui ont trop souvent le sentiment que les intercommunalités se sont substituées aux communes. Je crois que nous partageons tous le constat que ce sentiment, malheureusement fondé, traduit une dérive par rapport à la fonction première des intercommunalités.
Un aspect de ce problème général irrite tout particulièrement les élus municipaux  : l’impression de ne plus savoir ce qui se décide dans leur territoire, et de ne plus avoir voix au chapitre.
Autoriser les adjoints des communes et les conseillers municipaux délégués à siéger dans les commissions intercommunales garantirait aux élus municipaux la possibilité de suivre les dossiers du territoire de l’intercommunalité concernant directement les sujets dont ils ont la charge.
De cette façon, on réduirait le sentiment qu’ont les conseillers municipaux d’être tenu à l’écart d’un territoire, dont ils sont pourtant les premiers élus. Ces commissions n’ayant pas de pouvoir décisionnaire, la question de la représentativité ne fait, à notre sens, pas obstacle à cette proposition.
Il s’agit simplement d’offrir la possibilité à tous les élus municipaux intéressés de suivre les dossiers qui les concernent, et de faire profiter l’intercommunalité de leur expérience, et de leur connaissance du terrain dans les recommandations que ces comités produisent.
Une telle modification nous semble relever de la nécessité lorsqu’on souhaite redonner aux communes la place qu’elles n’auraient jamais dû perdre. En garantissant aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués d’être intégrés à part entière dans le travail effectué par l’intercommunalité, on affirme que celle-ci a vocation à travailler avec les communes et non à les remplacer. Merci.


Amendement 803 sur l’article 3  :

Pour un texte nommé « engagement dans la vie local », il est un point mort qui saute aux yeux  : celui de la diffusion maximum de l’information, action nécessaire à toute implication réelle des citoyens et à toute prise de décision éclairée pour les élus.
C’est pourquoi cet amendement propose  :

  • premièrement, dans les communes de moins de 3500 habitants, d’ajouter à l’envoi de la convocation aux membres du conseil municipal la transmission de l’ordre du jour, et plus important, une note de synthèse explicative sur les affaires soumises à délibération. En effet, il n’est pas toujours aisé pour les élus de bien entendre les tenants et les aboutissants des décisions prises souvent dans une langue technico-administrative, qui ne favorise évidemment pas la compréhension des enjeux. Et cela est d’autant plus vrai dans les petites communes, où les élus ne disposent pas d’un appui technique au sein de l’administration municipale.
  • deuxièmement, concernant plus particulièrement les élus et surtout les élus de l’opposition, nous souhaitons qu’il y ait obligation de transmettre à tout élu municipal qui le souhaite l’ensemble des documents administratifs réglementaires préparatoires aux délibérations. Cette information préalable devrait permettre d’améliorer sensiblement la qualité des échanges et de la démocratie communale lors des conseils municipaux.

Sur l’article 5, elle a fourni une explication de vote sur l’amendement 758  :

Nous proposons dans cet amendement d’en finir avec les débats et les polémiques continuels qui reviennent à chaque fois et qu’on évoque la répartition des compétences entre communes et intercommunalités sur l’eau et assainissement.
Redescendre l’eau et assainissement dans la catégorie des compétences facultatives, c’est en finir avec ce feuilleton, en finir avec la politique des petits pas et redonner un peu de clarté aux réponses qu’attendent les élus.
D’un côté, le Gouvernement nous propose de revoir une nouvelle fois les possibilités de blocage de ce transfert en ne faisant que les reporter et de créer un dispositif complexe de délégation qui rajoute peu aux possibilités actuelles, voire les restreint.
D’un autre côté, la Commission des lois va plus loin et propose de supprimer le transfert obligatoire aux communautés de communes et d’agglomération. Cette mesure a le mérite d’être limpide mais cela ne suffit pas.
L’eau et l’assainissement sont des compétences historiques des communes et nous voulons permettre à toutes les communes, peu importe le niveau d’intercommunalité qu’elle intègre, de conserver cette compétence si elle le souhaite, car pourquoi les empêcher d’avoir leur propre gestion vertueuse de ces compétences si cela a toujours fonctionné, et leur permet de l’adapter à leur territoire et à leurs valeurs. Au contraire, dans les intercommunalités où la gestion à un échelon supérieur fait consensus, elle pourra évidemment se faire. Lutter contre la différenciation territoriale des EPCI dans la répartition de leurs compétences permet de lutter aussi contre des effets pervers de la gestion de l’eau et de l’assainissement. Tel est le cas de la pression exercée par des agences de l’eau sur les communes qui n’ont pas transférés ces compétences, et qui se voient privées de subventions accordées en priorité aux intercommunalités par ces agences.
De la même manière, des oppositions se manifestent face à des augmentations de prix de l’eau sur tout un ensemble communautaire par un EPCI contre la volonté de communes qui se sont vues forcées à être intégrées dans des régies plus globales. Pour donner une solution à toutes les communes, il faut rendre les compétences eau et assainissement facultatives pour tous les types d’EPCI.


Sur l’article 6, elle a défendu l’amendement 760  :

Merci Monsieur le Président.

Par cet amendement, nous proposons de rendre la compétence « promotion du tourisme », dont la création d’offices du tourisme, facultative alors qu’elle est actuellement obligatoirement transférée aux EPCI, afin que toutes les communes puissent bénéficier de nouveau de cette compétence et choisir librement de son transfert ou non.
Encore une fois, nous estimons que le texte ne va pas assez loin, et rompt l’égalité entre les communes. La promotion du tourisme, dont la gestion de l’office du tourisme est importante pour les communes, est fortement liée à leur image. Le transfert, rendu obligatoire de cette compétence vers les EPCI avec la loi NOTRe, a eu un lourd impact sur les communes.
Permettre aux seules communes classées « station de tourisme » de récupérer cette compétence pénalise de nombreuses communes qui se sont vu refuser ce classement aux critères méticuleux, ou qui n’ont pas pu assumer les tâches administratives relatives à la présentation d’un tel dossier. Par exemple, la commune d’Aurel a accusé un refus pour cause de manque d’offre d’hôtellerie suffisante. D’autres ont renoncé car les délais de demande étaient trop stricts.
En faisant redescendre cette compétence pour toutes les communes, nous souhaitons leur redonner la maitrise de cette compétence cruciale, tant économiquement que culturellement.


Enfin, sur l’article 7, elle a défendu deux amendements  :

l’amendement 762  :

Par cet amendement, nous souhaitons renforcer le dispositif prévu par l’article 7.

En effet, cet article prévoit d’améliorer les conditions de participation des communes à l’élaboration des PLUI. Il est envisagé de simplifier la procédure d’adoption du PLUI lorsque celui-ci est modifié pour tenir compte de l’avis négatif d’une commune.

Aujourd’hui, si une commune donne un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou sur les dispositions du règlement la concernant directement, l’EPCI doit arrêter le projet de PLUI à la majorité qualifiée.

L’article 7 prévoit une procédure d’adoption simplifiée ne requérant qu’une majorité simple si les orientations ou le règlement sont modifiés pour tenir compte de l’avis de la commune. À défaut, c’est-à-dire en cas d’avis défavorable de la commune sur la modification en question, la majorité des deux tiers reste nécessaire.

Cet article, si nous en jugeons positive l’intention, ne change en réalité pas grand-chose, puisqu’en cas de désaccord de la commune, la règle des deux tiers est maintenue.

Nous estimons pour notre part, et alors que le PLU est un document programmatique majeur de la vie démocratique locale, traçant le projet de ville pour de nombreuses années, que l’accord des collectivités composant l’intercommunalité à la manœuvre n’est pas négociable.

Ainsi, dans un contexte où nombre d’intercommunalités sont non pas choisies, mais subies, qu’en milieu rural elles regroupent un nombre très important de communes, le respect de l’échelon local doit être la règle.

Pour traduire cette exigence, nous proposons que le projet de PLU ne puisse être adopté tant qu’une commune émet un avis défavorable sur le règlement ou les orientations relatives au territoire la concernant. Le respect de la démocratie locale et de la légitimité démocratique est à ce prix.


l’amendement 763  :

Alors que l’article 7 traite des modalités d’adoption des PLU intercommunaux, nous voulons, par cet amendement, aller plus loin et aborder également la question du transfert de compétences – traiter de l’aval plutôt que de l’amont.

En effet, la question du transfert de compétences reste particulièrement sensible. Certains de mes collègues se souviendront des débats passionnés qui nous avaient agités lors de la discussion de la loi ALUR, qui avait imposé le transfert obligatoire de la compétence PLU pour l’ensemble des établissements de coopération intercommunale. Le Sénat avait alors imposé, dans la discussion avec le Gouvernement, l’instauration d’une minorité de blocage, fixée à 25 % des communes, représentant au moins 20 % de la population.

Nous avions, à l’époque, soutenu ce qui nous semblait un compromis acceptable, en considérant que la suppression pure et simple de la disposition, que nous proposions, ne passerait pas le stade de l’examen par l’Assemblée nationale. La position du Sénat avait alors prévalu et été maintenue jusqu’en commission mixte paritaire.

Pour autant, alors que plusieurs années ont passé et que l’achèvement de la carte intercommunale s’est fait au forceps, à défaut et parfois même à revers de la volonté des communes, il convient de revenir sur ces transferts de compétences automatiques, l’existence d’une simple minorité de blocage n’étant pas suffisante.

Ainsi, le PLU étant un document particulièrement sensible, les communes doivent pouvoir choisir de déléguer ou non la compétence liée à la réalisation de ce document d’urbanisme.

Nous ne pouvons traiter le PLU comme un banal document  : il s’agit de l’outil premier de mise en œuvre d’un projet politique sur un territoire. Le projet d’aménagement et de développement durable définit les enjeux de développement et indique les objectifs afin d’y répondre, et le règlement, bien plus prescriptif, définit la destination des sols à la parcelle près.

Dès lors, nous ne pouvons admettre que des communes enrôlées dans des intercommunalités « XXL » subies, car délimitées par le préfet, se voient privées contre leur gré de cet outil d’aménagement très fin et précis. Une telle situation nous semble particulièrement inacceptable, car elle reviendrait sur la capacité des élus municipaux à mettre en œuvre le programme sur lequel ils ont été élus et qui a été soutenu par la majorité de la population.

Nous proposons donc, par cet amendement, de revenir sur les transferts automatiques de compétences liés au PLU.


Les débats se sont poursuivis la semaine suivante. Ainsi, Michelle Gréaume est intervenue à 3 reprises le mardi 15 octobre, pour deux défenses d’amendement et une explication de vote sur un amendement.

Article 11, amendement 770  :

Merci Madame la Présidente,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Par cet amendement, nous souhaitons étendre le scrutin de liste pour les élections municipales à toutes les communes de plus de 500 habitants – et non 1 000 comme le seuil actuel.

Élargir le nombre des communes qui élisent leur conseil municipal au scrutin de liste à la proportionnelle permettra de favoriser la parité et le pluralisme. Nous l’avions déjà proposé en 2013, lors de l’examen de la loi relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers intercommunaux et des conseillers départementaux.

En janvier 2019, la part des femmes dans les conseils municipaux était de 39 %, toutes tailles de communes et toutes fonctions confondues. Seulement, si l’on regarde les communes de moins de 1 000 habitants, où les candidats sont élus au scrutin majoritaire, et donc sans obligation de parité, cette proportion descend à 34 % alors que dans les communes de plus de 1 000 habitants, on monte à 46,8 %. A fortiori, plus on s’éloigne de fonctions exécutives, plus le nombre de femmes augmente.

Le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales rappelle que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, la parité n’est atteinte ou dépassée que dans une commune sur huit.

Nous réinscrivons aujourd’hui cette proposition d’extension du scrutin de liste à la proportionnelle car pour faire avancer rapidement l’égalité femmes-hommes, il revient au législateur d’imposer des mesures qui y sont favorables et faire qu’aucune institution n’échappe à ces règles  ! Merci


Explication de vote sur le précédent amendement, article 11  :

Je maintiens mon amendement en faveur de la parité, car il concerne non pas les élections municipales de 2020, mais bien celles de 2026, dans exactement 6 872 communes.
Je rappelle que la proposition de loi en cause devait répondre aux demandes des maires actuels, mais aussi permettre à tout citoyen d’accéder à un mandat d’élu local.


Enfin, l’amendement 771 sur l’article 12  :

Merci Madame la Présidente,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Par cet amendement de suppression partielle, nous refusons que ce projet de loi sur l’engagement des élus soit vu comme une opportunité pour augmenter les amendes, ce qui orienterait ce texte vers une logique de répression qui n’est pas son but.

En effet, la commission des lois a profité de l’examen du texte pour accroître le montant de l’amende en cas de manquement à un arrêté relatif à une fermeture d’établissement, cette sanction passant de 3 750 euros d’amende à 10 000 euros, soit bien plus du double.

Si nous approuvons la nécessité de donner sur certains sujets davantage de pouvoirs au maire pour faire respecter ses décisions, nous refusons que ce dernier devienne un gendarme distribuant des amendes ; nous refusons qu’il porte sur ses épaules ce poids qui pourra se retourner contre lui.

Par ailleurs, nous ne pensons pas que tout peut se régler par des amendes ni que c’est en fonction de leur montant que la sanction sera davantage respectée et que le trouble originel cessera.

L’État doit donner les moyens aux communes de faire respecter la loi, non pas par des nombres que l’on change sur le chéquier des citoyens, mais sur les effectifs et les moyens matériels que l’Etat assure auprès des communes, en préservant et développant les services publics et sa présence là où elle est nécessaire.

Mieux accompagner les communes, ce n’est pas augmenter les possibilités de répression  !


C’est ensuite le mercredi 16 octobre que Michelle Gréaume a pu défendre deux amendements, sur les articles 14 et 15 du Projet de Loi Engagement et Proximité.

L’amendement 773 sur l’article 14  :

Merci Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Par cet amendement, nous restons cohérents avec nos deux amendements précédents, en refusant d’augmenter le plafond de l’astreinte pouvant être donnée par les autorités compétentes, dont le maire, en cas de construction irrégulière.
En effet, le projet de loi initial déterminait ce montant à 200€, et la commission des lois l’a augmenté pour aller jusqu’à 500€. Comme nous l’avons expliqué précédemment, nous ne souhaitons pas faire de ce texte un moyen de consacrer des mesures trop répressives, dont l’efficacité reste douteuse, mais qui rajoute bien des responsabilités sur le dos des élus locaux.


L’amendement 775 sur l’article 15  :

Cet article 15 prévoit dans son écriture actuelle d’infliger une amende de 500 euros pour entrave ou occupation du domaine public, ce qui donne la possibilité de sanctionner des sans-abris qui s’installent sur la voie publique ou le domaine publique, par exemple sous une tente ou un abri de fortune, sur le trottoir, dans un square, qui stockent leurs bien dans un recoin ou les transportent dans un caddie…
Au passage, je rappelle qu’aujourd’hui, nous n’avons pas assez d’hébergements d’urgence. Par cet amendement, nous proposons la suppression du 2e et du 3e alinéa car nous nous opposons à ce que le maire puisse sanctionner par des amendes des blocages, entraves ou occupations du domaine public car cela ouvre la voie à aggraver les répressions, comme je l’ai dit notamment envers des personnes sans domicile fixe mais aussi les gens du voyage, et surtout envers des mouvements comme celui des gilets jaunes, et autres manifestations.
A noter que cette disposition pourra également s’appliquer aux tentes distribuées par les humanitaires, aux manifestations déclarées et tout autre sans logis habitant un véhicule immobilisé.
Néanmoins, j’ai entendu, Monsieur le Ministre, votre proposition. Je laisse passer le débat mais en effet, elle répondrait aussi à cette demande.


Le jeudi 17 octobre, Michelle Gréaume est à nouveau intervenue dans les débats.

L’amendement 784 sur les articles additionnels après l’article 19  :

Merci Madame la Présidente,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

Le présent amendement vise à proposer de conditionner la création d’une commune nouvelle à la tenue d’un référendum local pour que ce projet ne se fasse pas contre la volonté des habitants des communes concernées par la fusion.
Toujours dans notre volonté de développer la démocratie locale, nous estimons que l’organisation d’un référendum local sur un sujet aussi important que la fusion de deux communes doit faire l’objet d’une consultation auprès des administrés des communes soumises à fusion.
Cette disposition permet de renouer le lien entre les citoyens et les prises de décision locales. De plus, à l’heure où le mouvement de métropolisation fragilise de plus en plus les communes et leurs pouvoirs, il est important de renouer avec plus de proximité. Comme pour la création des différents types d’EPCI, si commune nouvelle il y a, celle-ci doit s’inscrire dans un projet de territoire commun.
C’est en cela que la décision doit émaner de la volonté des citoyens qui doivent, à ce titre, être consultés, d’autant plus qu’ils sont demandeurs de nouveaux outils de démocratie participative locale. Merci.


L’amendement 788 sur l’article 22  :


L’amendement 789 sur l’article 23  :